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國際大都市疏解城市非核心功能的經驗及啟示
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信息來源:《科學發展》  2020-01-21

  在國際上,紐約、倫敦和東京三大全球城市的非核心功能疏解成效顯著,特別是在以此促進城市群一體化發展方面值得借鑒。 

  一、紐約、倫敦和東京非核心功能疏解的基本情況 

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  紐約及其周邊城市根據聯系強度和城市定位分為三級空間。紐約市是紐約大都市區的核心,面積約800平方公里;紐約都市區是以與紐約經濟聯系密切程度為依據劃分的經濟區域,包括紐約州、康涅狄格州以及新澤西州的一部分,面積3.3萬平方公里;紐約都市圈,包括紐約、費城、波士頓、華盛頓、巴爾的摩等城市,面積約13.8萬平方公里。 

  紐約的功能疏解主要圍繞上述三級疏解空間,按能級對外進行疏解和轉移。從紐約都市圈的形成和發展過程來看,紐約市更加關注金融和貿易中心的建立,費城和巴爾的摩則逐漸強調它們在制造業、商貿和運輸中心方面與紐約的合作;華盛頓作為美國的政治與金融中心,與紐約交相呼應;波士頓集中發展教育、建筑、運輸服務以及高科技等產業。 

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  大倫敦同樣表現為三級圈層結構。中心區由倫敦城構成,面積約2.6平方公里;倫敦城外12個自治市構成大倫敦內圈層,稱為內倫敦,面積約310平方公里;其他20個自治市構成外倫敦,面積約為1279平方公里。 

  從空間分布上,倫敦中心區定位為國際、國內和倫敦市的經濟、文化中心,是倫敦參加全球競爭的核心地區;內倫敦主要是以經濟增長為導向,并具有維持區域均衡和社會穩定的功能;外倫敦主要是以增加新的教育科研機構、知識產業等來刺激形成新的經濟增長點,并通過大型交通基礎設施的建設加強與中心區的可達性,支持中心區和內倫敦的發展。大倫敦地區規劃了5類功能區,以分解城市綜合功能:中心區定位為倫敦金融和商業服務部門、貿易機構等的集合;住宅生活區強調保留老倫敦特色;機遇發展區和集約發展區則主要提供新的住房、配套設施以及良好的公共交通;貧困再造區則主要通過教育、培訓等促進這些地區的經濟增長;中心鎮承擔大倫敦居住和就業需求,促進大倫敦多中心發展。 

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  廣義的東京都市圈,指以東京市區為中心,半徑100公里范圍內的地區,總面積約3.7萬平方公里,包括1都7縣,即東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣和山梨縣。東京都市圈按照到東京市區的距離分為三級空間結構,中心區即東京都,面積約2188平方公里;中間圈層即狹義的東京都市圈,主要包括琦玉縣、千葉縣、神奈川縣,面積約1.3萬平方公里。外圍圈層則主要是茨城縣、櫪木縣、群馬縣和山梨縣,面積約2.3萬平方公里。從歷次規劃、功能疏解以及產業轉移的情況來看,東京都作為東京都市圈的核心,是日本的政治、經濟、文化中心、國際金融中心以及創意產業中心;中間圈層主要承擔國際空港、科教、研發、商務以及居住功能,同時還承擔了部分高科技產業的生產功能;外圍圈層主要承擔居住、大學與科研機構、工業生產、旅游、遠郊農業等功能。 

  二、全球城市以非核心功能疏解促進城市群一體化發展的經驗總結 

  紐約、倫敦和東京在非核心功能疏解過程中不斷整合城市發展空間,提升城市整體競爭力,積累了豐富的寶貴經驗。 

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  從國際經驗來看,非核心功能疏解是全球城市發展過程中必然經歷的一個階段。通過非核心功能疏解,打造具有影響力和競爭力的全球城市區域,可以更好地承擔國家戰略,參與全球競爭。 

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  城市發展具有其自身規律,城市的功能受國際競爭環境、國內發展形勢以及戰略需求的影響,定位也一直處于動態變化之中。非核心功能是城市發展到一定階段后出現的產物,在不同的發展階段具有不同的表現形式。 

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  紐約、倫敦和東京普遍打造“核心區—內圈層—外圈層”三級圈層結構,其基本特點是:核心區承擔國際經濟、金融和高層次中樞管理職能;內圈層承擔核心區疏解的次級功能,但總體上與核心區之間形成非常緊密的經濟一體化關系;外圈層則主要關注與核心區和內圈層之間的功能配套,并強調通過便利的交通加強與核心區的經濟社會聯系。 

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  規劃的理念隨著城市功能的變化也在進行動態調整,以便在不同的城市發展階段解決不同的發展問題。同時,規劃還體現出區域的協調發展,通過不同的功能定位形成錯落有致、良性合作的區域發展關系。 

  三、全球城市非核心功能疏解對上海的啟示 

 ?。ㄒ唬娀瘏^域規劃引導上海非核心功能疏解 

  紐約在城市化初期、中期和后期,針對城市出現的擁堵、結構混亂等問題出臺《紐約區域規劃》和《紐約戰略規劃》等,以疏解城市空間,加強區域聯系;倫敦先后4次制定《大倫敦地區空間戰略規劃》促使圈層結構和功能分區逐漸成熟;東京的《首都圈規劃》在形成空間圈層結構,以及組合式功能區域過程中發揮積極作用。上海城市功能的疏解同樣需要強化區域規劃的引領作用,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系,以引導上海非核心功能疏解。 

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  從國際經驗看,三級圈層結構應當成為上海城市功能疏解的基本模式。因此,應當基于上海各區及周邊地區的基本條件,確定上海非核心功能疏解的方向,匹配上海疏解的非核心功能。紐約都市圈最終形成城市功能特色明顯、運行有序的城市組合體;倫敦根據各地區發展特點,組建中心區、住宅區、機遇發展區等不同主體功能區,形成權責分明、重點突出的功能組合;東京在城市功能疏解過程中則出現了商務區、娛樂區、“睡城”等不同的城市功能區域。 

 ?。ㄈ┙⑸虾7呛诵墓δ苁杞獾膶嵺`框架統籌人口與產業發展、城市空間布局、社會管理和服務,建立包含“產業—人口—空間—功能”四位一體的基本實踐框架,同時考慮交通、環境、資源以及公共服務等要素與基本框架的相互銜接,推動城市空間合理布局。 

 ?。ㄋ模┩晟茀^域交通運輸體系規劃,形成功能疏解的可能性 

  空間建設便捷、高效的交通網絡,能有效促進中心城、內圈層和外圈層之間的功能聯動。紐約、倫敦和東京三大全球城市在功能升級和換代過程中,均著重于交通運輸網絡的全覆蓋,尤其是軌道、公交等城市公共交通基礎設施,以此提供功能疏解的可能性空間,構成功能網絡結構骨架和聯結樞紐。 

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  非核心功能的疏解需要政府力量和市場力量相結合,政府應當更多集中于非核心疏解的頂層設計,統籌教育、醫療等公共資源的合理配置,強化規劃落實中的監管和后期評估,同時依托市場力量促進產業、人口自發地從核心區向外擴散,通過價格機制實現更加高效、公平的城市空間結構和資源配置網絡,進而凸顯上海的全球城市功能。 

 ?。ㄗ髡撸航洕鷮W博士、研究員,上海財經大學財經研究所副所長) 


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