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未來的城市形態與規劃理念
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信息來源:《學術前沿》  2020-03-27

  城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用,從中華文明進程宏闊背景上考察城市規劃演進的大歷史可以發現,中國城市規劃的一個重要特征就是從屬于國家治理體系,是保障國家治理能力的關鍵,關系到國家的長治久安。

  2017年2月23—24日,習近平總書記在北京考察時要求,“立足提高治理能力抓好城市規劃建設”。2018年11月6日,習近平總書記在上??疾鞎r強調,“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”。將城市規劃與提高城市治理能力聯系起來,作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,實際上提出了面向城市治理的城市規劃這個時代命題。

  著眼于都市社會、未來城市、城市治理能力三大趨勢或要求,城市規劃工作要因勢利導,與時俱進,在深化和細化國家規劃機制和體系的過程中,明確工作思路和重點,改進規劃觀念技術與方法,自覺開展城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系建設。

  中國城市規劃的時代特征

  未來中國城市規劃受到三個基礎性界定,即都市社會、未來城市、城市治理能力。

  1980-2050年的70年間,中國將完成城鎮化的起飛、快速成長和成熟過程,當前正處于城鎮化進程的分水嶺上。有效應對城鎮化后半程復雜的城市社會問題,這是未來中國城市規劃的基本任務。

  中國未來城市研究與實踐方興未艾。廣義的城市規劃,要面向中國與世界的科技、文化、政治、經濟演化圖景進行綜合研判,對中國未來城市的空間形態與規劃、建設、管理、運維等關鍵問題進行持續的研究,為自覺適應和調控未來城市的行動提供戰略方向和行動路線圖,引領城市與人類發展走向可持續的未來。

  在提高城市治理能力、推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景上,重新審視城市規劃,可以對城市規劃的作用及其未來發展獲得新的認知。

  未來中國城市規劃健康發展的建議

  深化和細化國家規劃機制和體系。建立并完善規劃體系及其機制,將是一個較為長期的實踐過程,需要結合生態文明建設、高質量發展、人民美好生活等時代要求,進一步深化和細化規劃機制和體系問題。

  改革完善城市規劃。需要在深化和細化國家規劃體制和體系的過程中進行整體謀劃,改革完善城市規劃,進而有效應對都市社會的社會治理、未來城市中技術文化生態的交融問題,切實提高城市治理的系統性、綜合性、公平性、包容性。

  建立城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系。中國城市規劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實踐,具有鮮明的中國特色。中國學者不僅關注空間正義角度的空間生產問題,更關注空間共享角度的空間占有、使用、消費角度問題。

  城市規劃與中華文明

  中華文明進程是人類史上最宏大最持久的實踐,從中華文明進程宏闊背景上考察城市規劃演進的大歷史可以發現,中國城市規劃的一個重要特征就是從屬于國家治理體系,是保障國家治理能力的關鍵。

  通常,中國城市規劃史分為古代(1840年鴉片戰爭以前)與近現代(自1840年至今)兩大部分,其中,近現代又分為近代(1840~1949年)、現代(自1949年至今)。如果將中國城市及其規劃與中華文明史結合起來,則可以在文明史進程中深刻認識不同時代的城市規劃的特色、表現及其影響。參照中華文明分期,以多民族統一國家形成發展進程中城市的作用及其規劃要求為標準,現將中國城市規劃的形成與發展劃分為古國、王國、帝國前期、帝國中期、帝國后期、近現代六個時期。

  整個中國城市規劃史歷時約10000年,大致以公元前2500年為界,分為前后兩大段,前段古國時期約5500年,這是早期城市與城市規劃起源;后段為王國時期以來約4500年,這是中國城市規劃發展階段,其中王國時期約1700年,此后是約2800年的統一的多民族國家形成發展時期,包括帝國時期990年、帝國中期587年、帝國后期933年,以及已經歷了180年的中華民族偉大復興的近現代。盡管每個時期的時間跨度不一,從500多年到5000多年,但是都有一個共同的特征,即每個階段社會發展都經歷了從大亂到大治(從動亂或戰亂到統一或大治)的過程,空間上國家發展亦由弱而強,由小而大,經過一次又一次由亂而治的循環演進,中國不斷走向統一的多民族國家。相應地,城市規劃知識積累與進步也呈現出運動、變化、轉變和發展的時代特征。

  中華文明演進強烈的時代節奏感,在中國城市及其規劃上有著顯著的反映。一部完整的中國城市規劃史,不僅是中華文明演進、興起和復興的重要組成部分,而且成為世界上最為壯觀、一脈相承的文明的集中體現。實現中華民族偉大復興,首先要復興中國城市規劃,一方面,參照中國傳統城市和近代城市規劃發展的輝煌成就,傳承一定時代在世界范圍內堪稱高水平的規劃和建設成就;另一方面,結合當下人民對美好生活的向往實際,面向未來城市社會發展,創造新時代的輝煌,賦予中國城市鮮明的政治性與規劃性傳統以新的時代的活力。

  中國城市規劃的時代特征

  隨著中國從封閉走向開放,中國歷史越來越融入世界歷史進程,近現代社會發展明顯受到世界影響,城市規劃呈現出新的特征,現代城市規劃學科形成。與此前中國社會相比,未來中國城市規劃受到三個基礎性界定,即都市社會、未來城市、城市治理能力。

  “都市社會”來臨。工業革命以來,伴隨著資本主義工業化的全球性擴展,世界城鄉人口格局發生在根本性轉變。世界城鎮化不僅帶來了城市數目增多、城市人口、用地規模擴大,同時也帶了前所未有的城市空間消費與需求,對人類社會發展帶來重要影響。1970年代,法國學者勒菲弗爾在《都市革命》提出我們正在進入一個新的社會,那就是“都市社會”。這個社會最顯著的特征是城市在社會生產與生活中占據非常重要的地位,這個社會的形成和我們以往生活和生產的發展變化有關系,可以從經濟、階級等視角來分析,但是這個社會更需要我們以一種新的視角來看待,這個視角就是空間視野。

  1980年代改革開放以來,中國經濟社會發展走上快車道,大規??焖俪擎偦S之啟動。1980~2018年,中國常住人口城鎮化率由19.39%提高到59.58%,城市特別是大城市、特大城市在社會經濟發展中的地位也不斷提升,已成為國家治理和現代化建設的首要環節,提升綜合國力、參與全球競爭的重要場所,以及體制改革和轉型發展的重要引擎。2006年國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006~2020年)》,“城鎮化與城市發展”是十個重點領域及優先主題之一。2014年《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》認為,城鎮化是現代化的必由之路,是保持經濟持續健康發展的強大引擎,是加快產業結構轉型升級的重要抓手,是解決農業農村農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是促進社會全面進步的必然要求。

  總體看來,1980~2050年的70年間,中國將完成城鎮化的起飛、快速成長和成熟過程,當前正處于城鎮化進程的分水嶺上。有效應對城鎮化后半程復雜的城市社會問題,這是未來中國城市規劃的基本任務。

  走向“未來城市”。城市是人類文明的結晶,凝聚了人類科技、文化、政治、經濟等要素,是人類物質與精神成就的最高體現。未來城市是生產生活生態空間相宜、自然經濟社會人文相融的復合人居系統,是物質空間、虛擬空間和社會空間的融合,未來城市規劃設計需要順應、包容、引導智能網聯汽車、5G、能源等技術進步,塑造更加高效、低碳、環境友好的生產生活方式,推動城市形態向著更加宜居、生態的方向演進。廣義的城市規劃,要面向中國與世界的科技、文化、政治、經濟演化圖景進行綜合研判,對中國未來城市的空間形態與規劃、建設、管理、運維等關鍵問題進行持續的研究,為自覺適應和調控未來城市的行動提供戰略方向和行動路線圖,引領城市與人類發展走向可持續的未來。

  提高城市治理能力。中國特色社會主義制度下的城鎮化與城市發展直接關系國家治理。2019年10月31日,黨的第十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,從中國特色社會主義制度建設與國家治理的角度,就治理體系中的中心城市發展、城鄉融合、空間規劃等提出指導意見。第一,發揮中心城市和城市群在“優化政府組織結構”中的關鍵作用?!皟灮姓^劃設置,提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力,實行扁平化管理,形成高效率組織體系?!钡诙?,發揮城鄉融合與區域協調在“加快完善社會主義市場經濟體制”方面的作用?!皩嵤┼l村振興戰略,完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策,健全城鄉融合發展體制機制。構建區域協調發展新機制,形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局?!钡谌?,加快國土空間規劃、土地用途管控、主體功能區等制度建設?!凹涌旖⒔∪珖量臻g規劃和用途統籌協調管控制度,統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線,完善主體功能區制度?!?/p>

  城市規劃建設與城市治理能力問題息息相關。2017年2月23~24日,習近平總書記在北京考察時要求,“立足提高治理能力抓好城市規劃建設”。2018年11月6日,習近平總書記在上??疾鞎r強調,“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”。將城市規劃與提高城市治理能力聯系起來,作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,實際上提出了面向城市治理的城市規劃這個時代命題。在提高城市治理能力、推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景上,重新審視城市規劃,可以對城市規劃的作用及其未來發展獲得新的認知。

  未來中國城市規劃健康發展的建議

  著眼于都市社會、未來城市、城市治理能力三大趨勢或要求,城市規劃工作要因勢利導,與時俱進,在深化和細化國家規劃機制和體系的過程中,明確工作思路和重點,改進規劃觀念技術與方法,自覺開展城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系建設。

  深化和細化國家規劃機制和體系。規劃體系是社會主義制度文明的組成部分。近年來,黨中央、國務院先后作出了《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,指明了規劃體系改革的方向。但是對城市規劃與國家發展規劃、全國國土空間規劃的關系,尚需予以明確。

  城市規劃與發展規劃、(國土)空間規劃都具有“規劃”屬性,且密切相關,但是它們都有各自的關注對象和重點,并不能簡單涵蓋與替代。建立并完善規劃體系及其機制,將是一個較為長期的實踐過程,需要結合生態文明建設、高質量發展、人民美好生活等時代要求,進一步深化和細化規劃機制和體系問題。例如,2019年12月7日,吳良鏞在中國城市百人論壇《人居高質量發展與城鄉治理現代化》的主旨報告中提出,“堅持以人民為中心,以人居高質量發展為抓手,將經濟社會發展、資源環境保護、城市規劃建設管理等一系列重要工作擰成一股繩,為廣大人民提供生產、生活、生態合理組織的有序空間與宜居環境,不斷實現人民對美好生活的向往”?!霸诮ㄔO高質量人居環境的過程中,必然要涉及經濟社會發展、環境資源保護、國土空間格局、城鄉環境建設、地上地下空間利用等具體工作。這些工作需要進行專門的研究與落實,制定規劃并監督實施?!l規劃,誰實施’,不能以一個部門的工作完全替代其他部門的規劃工作?!?/p>

  改革完善城市規劃。鑒于城市規劃建設對于提高治理能力的重要引領作用,習近平總書記十分重視城市規劃。2019年8月27日,他在聽取北京市規劃和自然資源領域問題整改情況匯報時的講話指出:“規劃是龍頭,在城市建設中發揮著重要的引領作用,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱,規劃上不作為,也是最大的失職;北京的城市總體規劃實質上是首都城市規劃,不僅關系到北京的城市發展,更關系到黨和國家工作大局?!?/p>

  眾所周知,當前我國城鎮化與城市發展正處在一個十分關鍵的階段,快速城鎮化過程中積累了許多突出的矛盾與問題。盡管這些問題不都是城市規劃造成的,但是多與城市規劃有關;盡管單純的規劃手段遠不能解決這些問題,但是問題的解決離不開科學合理的城市規劃。毋庸諱言,長期以來由于規劃事權等種種原因,城市規劃工作存在一系列薄弱環節,如規劃服務于地方層面的經濟社會發展與城市擴張需求,缺乏國家層面城市全面發展及其規劃思考;對所規劃的單個城市知之甚多,而對整個國家或當前的城市體系知之甚少;規劃只針對規劃區,而非行政區劃全域;對建設地區關注較多,對非建設地區關注較少。解決這些問題,需要將其納入國家規劃體系,在深化和細化國家規劃體制和體系的過程中進行整體謀劃,改革完善城市規劃,進而有效應對都市社會的社會治理、未來城市中技術文化生態的交融問題,切實提高城市治理的系統性、綜合性、公平性、包容性。

  建立城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系。城市規劃,顧名思義,是對城市的規劃。對于中國城市及其規劃的基礎理論、學術重點等,中外學術界仍然存在顯著認知差異乃至沖突。例如,對于中國城市,現代西方主流學者如韋伯、施堅雅、哈森普魯格等普遍認為,中國并沒有“自治共同體”意義上的城市,中國傳統城市與西方城市明顯不同。對于城市空間研究,西方學者多從“空間正義”角度探討空間的生產問題;對于中國特色社會主義制度下城市空間研究,中國學者不僅關注空間正義角度的空間生產問題,更關注空間共享角度的空間占有、使用、消費角度問題。

  強烈的實踐性是城市規劃學不同于其他學科的重要特征,中國城市規劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實踐,具有鮮明的中國特色。未來中國城市規劃的健康發展,需要進一步從人類文明的宏闊視野中,加強對中國城市規劃與發展規律的認知,用中國城市實踐升華中國城市規劃理論,逐步建立中國城市規劃的中國話語、中國學術、中國知識體系??偨Y并發揚符合中國地理、中國歷史、中華文明特性的規劃理論,不僅是闡釋中國城市實踐的需要,而且可以在理論上為未來中國城市規劃指明方向。

 ?。ū狙芯康玫搅藝易匀豢茖W基金項目“基于規畫理論的太行山前古代府縣城市規劃設計方法研究” 的資助, 項目批準號:51978361;王學榮、盧慶強、強乃社對本文亦有貢獻)

  原文標題:《中國城市規劃的歷史與未來》(有刪節) 

  作者:清華大學建筑學院教授 武廷海 


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